Tỉnh lớn hơn quốc gia: Pakistan và bài toán quy mô hành chính chưa có lời giải

Một tỉnh của Pakistan, tính trung bình, có khoảng 60 triệu dân. Đặt cạnh một bang của Nigeria hay một tỉnh của Indonesia — nơi dân số cấp hành chính thứ nhất chỉ dao động từ 6 đến 8 triệu người — khoảng cách lên tới gần mười lần. Cả Pakistan vận hành với bốn đến năm đơn vị cấp một, trong lúc Nigeria chia thành 36 bang, Indonesia 38 tỉnh, Kenya 47 hạt và Brazil 27 bang. Sự lệch pha ấy không phải một chi tiết kỹ thuật khô khan. Nó giải thích vì sao một nhà nước có thể nhận trách nhiệm về mình mà không kịp chuyển nguồn lực xuống tận nơi người dân cần.

Độ rộng của các tỉnh Pakistan cũng trải dài đến mức khó tin. Harnai chỉ có khoảng 128 nghìn dân, còn Lahore — thủ phủ Punjab — gần 13 triệu. Hai đơn vị ngang cấp, cùng nằm trong một hệ thống, nhưng quy mô chênh nhau cả trăm lần. Không một khuôn mẫu quản trị đơn nhất nào có thể vừa vặn với cả hai đầu của phổ ấy.

Trong hơn một thập kỷ, Pakistan đã thực hiện bước chuyển lớn về phân quyền. Tu chính án thứ 18 đưa y tế và giáo dục — hai lĩnh vực chạm trực tiếp tới đời sống hằng ngày — từ trung ương về tay các tỉnh. Giải thưởng NFC lần thứ bảy điều chỉnh cách chia doanh thu thuế quốc gia, nâng phần dành cho các tỉnh từ 47,5% lên 57,5%. Về mặt văn bản, bộ khung pháp lý cho một nhà nước liên bang phân quyền đã hình thành.

Nhưng nguồn lực đi kèm lại không theo kịp trách nhiệm. Thuế do các tỉnh tự thu chỉ chiếm dưới 0,9% GDP. Nông nghiệp đóng góp khoảng 24% giá trị gia tăng của nền kinh tế, song thuế suất hiệu dụng trên khu vực này chỉ vào khoảng 0,3% theo ước tính của IMF. Các tỉnh nhận quyền quyết định chi tiêu nhưng thiếu công cụ để tạo ra nguồn thu tương xứng, khiến họ phụ thuộc nặng vào ngân sách chuyển từ trung ương. Năng lực hành chính được mô tả là hạn chế, thực thi yếu và thiếu thông tin — một nền tảng mỏng cho một khối lượng trách nhiệm dày.

Điều đáng chú ý là khoảng cách ấy vẫn đang giãn ra. Dân số Pakistan được dự báo chạm mốc 265 triệu người vào năm 2030, trong khi bản đồ hành chính gần như đứng yên. Các đơn vị cấp một ngày càng ôm nhiều dân hơn, nhiều nhu cầu hơn, nhưng số lượng và ranh giới thì không đổi. Quản trị trở thành bài toán chia đều nguồn lực có hạn cho một khối dân số phình ra mỗi năm.

Chính vì thế, các phương án tái cấu trúc hành chính đang được đặt lên bàn. Một hướng đề xuất chia mỗi tỉnh thành bốn đơn vị, đưa tổng số lên khoảng 16. Một hướng khác mở rộng lên 23 đến 25 đơn vị. Hướng tham vọng nhất vượt mốc 30 đơn vị, dựa trên các đơn vị hành chính dân sự đã tồn tại. Phổ phương án này trải từ mức ít phân mảnh đến mức phân mảnh cao, và mỗi nấc đều kéo theo một tập hệ quả về ngân sách, nhân sự và chính trị hoàn toàn khác nhau.

Lập luận nền tảng của các đề xuất ấy khá rõ: địa lý hành chính phải phản ánh thực tế nhân khẩu và kinh tế. Khi ranh giới không còn khớp với nơi dân cư và hoạt động kinh tế thực sự diễn ra, quản trị thất bại ở đúng những điểm nóng nhất. Một tỉnh gần 13 triệu dân như Lahore không thể được điều hành bằng cùng một bộ máy, cùng một nhịp ra quyết định như một huyện biên giới thưa người.

Kinh nghiệm các nước được viện dẫn như bằng chứng cho tính khả thi. Nigeria mở rộng hệ thống bang từ những năm 2026 và đến năm 2026 đã định hình 36 bang. Indonesia liên tục tái cấu trúc và hiện có 38 tỉnh. Kenya ban hành mô hình 47 hạt từ năm 2026. Các nước này đều từng đối mặt với áp lực dân số và nhu cầu quản trị tương tự, và đều chọn con đường mở rộng số đơn vị cấp một. Nhìn từ góc độ so sánh, Pakistan là một ngoại lệ hiếm hoi về độ tập trung quy mô.

Nhưng điều dễ bị bỏ qua là bản thân các lần mở rộng ấy không thuần túy kỹ trị. Ở Nigeria, việc tăng số bang gắn chặt với kiểm soát tài nguyên và tái cấu trúc thời kỳ quân quản. Ở Indonesia, động cơ chính trị và hành chính đan xen. Nói cách khác, mở rộng đơn vị hành chính chưa bao giờ chỉ là một phép chia số học. Nó là một cuộc thương lượng quyền lực, và thường để lại những hệ quả chính trị dài hạn không nằm trong bản thiết kế ban đầu.

Đây là điểm mà lập luận cải cách cần cẩn trọng nhất. Một bản đồ hành chính mới, nếu không đi kèm quyền đánh thuế và cơ chế chuyển nguồn lực, chỉ tái tạo tập trung hóa ở một tầng thấp hơn. Các đơn vị nhỏ hơn nhưng vẫn phụ thuộc hoàn toàn vào ngân sách cấp trên sẽ không tạo ra dịch vụ công tốt hơn; chúng chỉ nhân bản bộ máy và chi phí. Lebanon là ví dụ cảnh báo được nêu ra: phân mảnh mà thiếu năng lực thì không sinh ra quản trị tốt, chỉ sinh ra nhiều đầu mối hơn để đùn đẩy trách nhiệm.

Dữ liệu dịch vụ công củng cố nỗi lo ấy. Chỉ số Hiệu quả Giáo dục Cấp huyện đánh giá 134 huyện, và không một huyện nào đạt mức "rất cao". Nguồn lực và trách nhiệm đã được chuyển xuống, nhưng kết quả đầu ra thì chưa. Đây là dạng lệch pha kinh điển giữa đầu vào và đầu ra: phân quyền diễn ra về mặt thể chế, song chất lượng phục vụ người dân không dịch chuyển tương ứng. Và vì chỉ số được tổng hợp ở cấp quốc gia, nó có thể che khuất khoảng cách lớn giữa các tỉnh — Punjab so với Balochistan chẳng hạn — nơi điều kiện xuất phát khác nhau đến mức khó so sánh.

Bài toán cốt lõi vì thế không nằm ở việc tăng hay giảm số đơn vị. Nó nằm ở thứ tự thực hiện. Ranh giới, nguồn thu và nhiệm vụ phải được cải cách cùng lúc. Cải cách nửa vời — chuyển nhiệm vụ trước, chuyển tiền sau — chính là kịch bản đã và đang diễn ra, và nó giải thích phần lớn khoảng trống giữa kỳ vọng và kết quả.

Cơ chế pháp lý để làm điều đó đã tồn tại. Tu chính án thứ 18 và Giải thưởng NFC là những phương tiện hợp hiến sẵn có. Vấn đề không phải thiếu thẩm quyền, mà là thiếu thực thi. Các tỉnh đã có quyền đánh thuế, nhưng thuế nông nghiệp gần như không được huy động. Năng lực hành chính đã được trao cơ hội cải thiện, nhưng vẫn bị mô tả là yếu. Khoảng cách giữa văn bản và thực tế chính là nơi cải cách thường dừng lại.

Một câu hỏi khó hơn cũng cần được nêu thẳng: nếu số đơn vị cấp một tăng lên, điều gì đảm bảo các đơn vị mới không lặp lại đúng những thất bại của đơn vị cũ? Không có kết quả thí điểm nào được công bố. Không có lộ trình chuyển giao năng lực theo giai đoạn. Không có cam kết ràng buộc nào biến chuyển nguồn lực thành điều kiện kèm theo cho việc mở rộng. Thiếu những thứ đó, tăng số đơn vị chỉ là thay đổi hình dáng bản đồ, không thay đổi chất lượng quản trị.

Một rủi ro ít được nhắc tới là chính trị của việc mở rộng. Mỗi đơn vị mới đồng nghĩa với một thủ phủ mới, một tầng quan chức mới, một tập lợi ích mới. Cạnh tranh giành vị trí trung tâm hành chính có thể tạo ra bất ổn chính trị mới, đúng vào lúc nhà nước cần ổn định nhất để thực thi cải cách. Phân quyền vốn là công cụ phân tán quyền lực, nhưng nếu không được thiết kế cẩn thận, nó có thể trở thành sân chơi cho các nhóm tinh hoa địa phương.

Điểm tựa của toàn bộ cuộc tranh luận vẫn là kênh tài khóa. Nếu năng lực thu ngân sách của các tỉnh không được mở rộng, mọi thay đổi về ranh giới đều vô nghĩa về mặt kết quả. Nếu nông nghiệp — khu vực chiếm gần một phần tư nền kinh tế nhưng đóng góp thuế gần như bằng không — không được đưa vào diện chịu thuế hiệu quả, các tỉnh sẽ mãi sống nhờ chuyển khoản từ trung ương. Và nếu cơ chế chuyển khoản không gắn với kết quả đầu ra, dòng tiền sẽ chảy mà không tạo ra áp lực cải thiện dịch vụ.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy đây là quá trình dài hơi. Nigeria mất nhiều thập kỷ để định hình hệ thống bang hiện tại. Indonesia vẫn đang tái cấu trúc. Kenya mới đi được hơn một thập kỷ kể từ mô hình 47 hạt. Không nước nào giải xong bài toán quy mô hành chính trong một nhiệm kỳ. Điều đó gợi ý rằng Pakistan, nếu muốn đi theo con đường này, cần một lộ trình có giai đoạn, có điều kiện năng lực, thay vì một cú thay đổi toàn diện bằng sắc lệnh.

Ở đây, lập luận kỹ trị chạm vào giới hạn của chính nó. Các phương án được trình bày như những lựa chọn trung tính, nhưng ẩn sau chúng là những giả định chính trị chưa được kiểm chứng: rằng tinh hoa địa phương sẵn sàng nhượng quyền kiểm soát tài nguyên, rằng bộ máy hành chính đủ năng lực vận hành cấu trúc mới, rằng cử tri sẽ ủng hộ cái giá trước mắt của cải cách. Không có cuộc thăm dò nào được dẫn ra để đo mức độ ủng hộ. Kỳ vọng công chúng được suy đoán chứ không được đo lường.

Nói cách khác, đây là một cuộc tranh luận do giới tinh hoa chính sách dẫn dắt, đăng tải trên một tờ báo tiếng Anh hướng tới độc giả học thuật và kiều bào nhiều hơn là cử tri phổ thông. Nó mạnh về dữ liệu so sánh và yếu về kinh tế chính trị. Nó đặt đúng câu hỏi về quy mô nhưng chưa trả lời được câu hỏi về động lực.

Vậy đâu là phép thử để biết cải cách có thật sự diễn ra? Không phải số đơn vị trên bản đồ, mà là tốc độ mở rộng cơ sở thuế. Khi thuế suất hiệu dụng trên nông nghiệp vượt mốc 0,3%, khi thuế tỉnh vượt mốc dưới 0,9% GDP, khi cơ chế chuyển nguồn lực gắn với chỉ số kết quả — lúc đó bản đồ mới có ý nghĩa. Còn nếu những chỉ báo ấy đứng yên, thì dù Pakistan chia thành 16, 25 hay hơn 30 đơn vị, người dân ở huyện xa nhất vẫn sẽ cảm nhận nhà nước qua đúng khoảng cách cũ.

Có một nghịch lý đáng suy nghĩ ở đây. Một quốc gia có thể vẽ lại bản đồ hành chính của mình nhanh hơn nhiều so với việc thay đổi cách nó thu và tiêu tiền. Nhưng chính cách thu và tiêu tiền mới là thứ định hình chất lượng cuộc sống. Vì thế, câu hỏi thật sự không phải Pakistan nên có bao nhiêu tỉnh, mà là bất kỳ cấu trúc nào được chọn cũng phải mang theo quyền lực tài chính và trách nhiệm giải trình đi kèm. Nếu không, mọi cuộc tái cấu trúc sẽ chỉ là một lần đổi tên trên bản đồ, còn khoảng cách giữa nhà nước và người dân thì vẫn nguyên vẹn như trước.